地方立法民主性和科学性原则下 专家论证和提前介入工作之浅见

法制委坚定不移地坚持党委对立法工作的领导，切实把党的领导贯彻到地方立法工作的全过程和各方面，对地方立法工作中的重大问题及时向党委请示报告，主动争取党委的领导和支持。努力提高立法的民主化、科学化水平，在广泛征求意见的基础上，凝聚共识、集中民智，有效发挥地方立法在经济社会发展中的推动作用。努力做到立法精细化、精准化水平，自觉遵循和把握地方立法规律，创新地方立法工作的方式、方法，紧紧围绕提高地方立法质量，发挥地方立法在推进经济社会发展中的引领、保障和规范作用，确保地方性法规具有鲜明的地方特色和针对性、实效性。

发挥地方立法引领和推动作用的关键在于提高立法质量，要求我们必须完善地方立法工作体制，加强重点领域立法，推进民主立法、科学立法。立法工作程序的各个工作环节中，推进民主立法和科学立法是提高地方性法规质量的重点，下面谈立法工作流程中两个环节的心得：一是常委会法制工作机构组织专家论证会的工作环节在整个立法工作流程中的对于保障立法质量起到重要的引领和保障的作用；二是专门委员会和常委会法制工作机构提前介入参与地方性法规草案的工作环节，在整个立法工作流程中的对于保障立法质量起到重要的方向引领和规范的作用。

一、讨论法规草案，集思广益，发挥各方专家论证评审工作的保障作用

民主立法要求我们立法者立法应体现人民意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。立法工作者在初期专家论证阶段应该挖掘专家们群体智慧，把不同专家的多元化视角、相互差异的观点汇总到一起，应该营造开放的发言环境，防止陷入封闭的关门立法。应带着强烈的解决问题的意识，从最极端的角度去研究法规草案的细节条款，要了解可能存在的风险点，掌握更加全面的法律关系各个方面的细节信息。

1、由于立法工作相对比较专业，不仅需要有法学专业本科以上学历作为理论功底，需要有从事过文字综合工作经验作为文字功底，还需要有公、检、法等司法机关的工作经验，更需要有从事过行政执法的一线工作经验，甚至需要有在乡镇村一级的为百姓面对面排忧解难的工作实践。这些对于立法人员的综合素质要求很高，一般的工作人员很难有如此多的工作经历，因此就需要在制定相应的地方性法规时引入从事相关工作的专家。（如：出台《饮用水水源保护条例》时邀请了大量水利、环保方面的专家，出台《城乡规划条例》市邀请了大量城建、环保等方面的专家）。

2、参与讨论的各领域专家要充分发表自己掌握的专业观点，论证必须充分、明晰，最好要有明确的法规草案的条款修改意见和法规的依据和来源。这样可以防止部分专家故意“留一手”导致的信息分享不够的情况发生。通过众多专家之间的提问、讨论、质疑等，会引导各个专家重新审视自己的观点和遇到的难题，会从其他专家的发言中获取有价值的信息，使专家论证会成为了一个极好的法学交流沟通平台，让众多各方面的专家充分交流，使地方性法规所调整的相关法律关系能够有更多更好的解决方案。

3、专家顾问团的各位必须坚持品质德行和业务素质都过硬，既要对地方立法的法规草案有热情和敬业精神，又要专业学识渊博。立法工作者要在立法专家论证工作会议上仔细倾听专家意见，又要不断甄别专家的良莠。有些专家业务素质过硬，但是在发表意见之前总是先听从一些权威专家的意见后，顺着权威的论点继续发挥，不提反对意见，做 “老好人”，谁也不得罪，结果发言好长时间，其实什么新的观点也没说，顺情说好话，使得很多不是这一领域的专家和法规草案起草者误入歧途。有些专家对非本专业的内容不是非常熟悉，不知隔行如隔山，对很多专家的意见乱加评论，容易混淆法规草案起草者的视听。还有些专家是一些民间的独立个人，参与立法的热情让人钦佩，但是由于业务水平较低，发言的水准与在座的专家不在一个层面上，导致出现一些低水平的冗长发言，浪费立法专家论证工作会有限的时间。

4、专家顾问团的前几位发言表达的专家的观点容易造成后面发言的专家跟风的羊群效应，使后面持不同意见的专家因为前面的观点不愿意或不敢再发表自己的观点，这样会使专家论证会的研讨方向偏向于某个极端。因此在专家论证阶段必须引入持反对意见的专家，发表专业的意见，不怕挑战观点，使大家能够听到反对的意见，弄清反对意见的内在逻辑关系，绝不可人云亦云。反对性的观点虽然会让与会的一些专家产生矛盾，但是通过不同的视角、不同的专家观点会让大家从不同的视角看待地方性法规所调整的对象，引导大家找到更多解决矛盾的方案。讨论必须要充分，要让与会的专家都能充分表达自己的最佳解决矛盾的方案，又能让大家相互启发，思考其他专家的方案。

二、引领立法工作方向，充分把控，发挥提前介入立法工作的引领和规范作用

科学立法要求我们立法者从实际出发，适应当地经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理的规定公民和其他组织的权利与义务、地方国家机关的权力与责任，实事求是的对待地方性法规所调整的法律关系的各个方面，为本地经济社会发展提供法治保障。

这些立法原则要求立法者：一是在党委领导下，在省人大指导下开展地方立法工作，不抵触上位法的有关规定；二是要有全局意识，要充分论证调研，征求各方意见，在制定地方性法规草案时要兼顾各个利益相关方的利益，制定的地方性法规要具有可操作性；三是要有地方特色，要考虑法规草案的具体条款实施后的社会性效果，及其后续可能的系列问题，还要有一定的前瞻性。

1、在确定年度立法项目后，成立立法领导小组，组建起草班子，由人大常委会工作机构、人大专门委员会和政府部门联合组织起草法规草案，拟定起草工作方案，定地沟通召开会议，统一认识，对阶段性的工作做出具体安排。人大专门委员会和常委会工作机构提前参与掌握法规草案进展情况，督促法规案按时提请审议。

2、明确立法精神主旨，进行必要的立法调研，专门委员会和常委会法制工作机构应着重搞清：一是立该部地方性法规的重点和难点的问题，二是法规草案涉及的各方的复杂利益关系，三是参看本地和外地的做法和经验，四是掌握相关上位法的规定。要对调研结果充分分析，理性判断，重视调研结果的逻辑关系。不得在法律和行政法规之外随意设立新的行政处罚行为。

3、提前介入参与地方性法规草案起草工作，充分了解法规各方诉求和意见分歧，进而掌握立法的重点和难点所在，及时提醒法规草案起草部门注意解决，对重大分歧问题协助法规草案起草部门协调处理。发现法规草案存在漏洞和问题，应不断修改，使之日臻完善。

4、凭借立法技术方面的经验优势，对于法规草案采取什么名称、体例和结构，内容的法律语言表述等问题给与指导，完善法规草案文本。拟定草案的框架，确定法规草案是否分章节条款。大体分成几章、每章主要写哪些法规内容。若不分章节，内容如何捋顺。这样可以帮助法规起草者照顾法规草案的整体性和各部分之间的关系，有一个大致的法律框架，不至于偏离法规草案的思路框架，然后再将部门的提供的法规条款的细节，往这个框架里面逐一对应安装。

5、理顺各部门、各环节之间关系，协调分歧意见。有利于提请审议后各项工作的顺利进行，防止有的法规草案涉及多个政府的部门、多个执法单位的职责，使法规草案划分不明确。协调分歧意见应当做大量耐心细致的工作，将原则性与灵活性结合起来。要与法规草案部门共同调研论证，有助于人大专门委员会和常委会工作机构掌握第一手资料，深入了解起草情况，为法规草案进入常委会审议阶段，有关专委会有针对性的提出审议意见奠定基础。